《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》

　　到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系

　　党中央、国务院高度重视事业单位改革。党的十七大提出加快推进事业单位分类改革。十七届二中全会要求抓紧制定事业单位分类改革的指导意见和方案。2011年3月，党中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(以下简称中发5号文件)。近日，中央编办、财政部、人力资源和社会保障部负责人就分类推进事业单位改革有关问题，回答了记者的提问。

　　不断完善改革总体布局的又一重大决策，事关全局

　　问：如何理解分类推进事业单位改革的重大意义?

　　答：分类推进事业单位改革，是党中央、国务院适应改革开放和社会主义现代化建设的需要作出的重要部署，是继农村改革、国有企业改革、政府机构改革之后不断完善改革总体布局的又一重大决策，事关经济社会发展全局，意义重大，影响深远。

　　一是分类推进事业单位改革，是落实科学发展观、保障和改善民生的客观要求。事业单位广泛分布在教育、科技、文化、卫生等与民生关系密切的领域，是政府提供公益服务的主要载体。公益服务是民生的基本内容，公益事业发展滞后，必然会积累民生方面的矛盾，影响社会和谐稳定。只有加快推进事业单位改革，促进公益事业更好更快发展，才能不断满足人民群众日益增长的公益服务需求，切实提高人民群众的物质文化生活水平，把科学发展、和谐发展的要求落在实处。

　　二是分类推进事业单位改革，是加快转变发展方式、促进经济更好更快发展的迫切需要。从需求结构看，通过改革，加大对公益事业的投入和供给，有利于扩大消费，从而促进经济增长由主要依靠投资和出口拉动向消费、投资、出口协调拉动转变。从产业结构看，通过改革，促进我国公益事业更好更快发展，将有利于促进经济增长主要由第二产业拉动向一、二、三次产业协同拉动的转变。从要素投入结构看，通过改革，不断发展壮大我国公益事业，提高事业单位的质量和水平，有利于推动经济发展由主要依靠要素和资源投入向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。

　　三是分类推进事业单位改革，是完善我国改革开放总体布局的必然要求。事业单位改革是我国改革开放总体布局的重要组成部分，与经济、政治、社会等各方面的改革紧密联系、相互影响。这些年来，事业单位改革一直在推进，并取得积极进展。但总的看，我国计划经济时期形成的事业单位管理体制框架还没有从根本上打破，事业单位管理和运行中仍存在诸多深层次矛盾和问题，不仅影响了事业单位功能作用的有效发挥，也制约了相关改革的进一步深化。因此，要从改革开放总体布局的要求出发，加快推进事业单位改革，努力形成各个领域改革协同推进的良好局面。

　　四是分类推进事业单位改革，是转变政府职能、建设服务型政府的重要举措。通过改革，理顺政府与事业单位之间的关系，把政府不该管、管不好的微观事务交给事业单位，进一步强化政府的公共服务职能，把更多的精力和资源投到公益事业发展上，加强对公益事业的政策引导、总体规划和有效监管，同时明确事业单位的功能定位，强化公益属性，更好地实现政府的公共服务目标。

　　检验改革成败的标准，要看几个“是否有利于”

　　问：分类推进事业单位改革的目的是什么?

　　答：现阶段，我国社会事业发展取得了明显成效，但与人民群众的要求相比，还有不小的差距。分类推进事业单位改革的根本目的，是促进公益事业发展，满足人民群众公益服务需求。改革不是简单地减人、减机构、甩包袱，更不是把事业单位搞小变弱。这一改革目的，充分体现了我们党全心全意为人民服务的宗旨，体现了贯彻落实科学发展观、坚持以人为本的根本要求。检验这项改革成败的标准，就是要看它是否有利于调动事业单位各类专门人才和广大职工的积极性，是否有利于公益事业资源的优化配置和促进基本公共服务均等化，是否有利于事业单位服务功能的充分发挥和社会事业更好更快发展。

　　总体目标与阶段性目标远近结合、梯次推进、分步实施

　　问：如何理解分类推进事业单位改革的总体目标和阶段性目标?

　　答：改革的总体目标是，到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。这一总体目标，与2020年实现全面建设小康社会宏伟目标相衔接，与建立起比较完善的社会主义市场经济体制和中国特色社会主义行政管理体制的目标要求相联系，充分体现了中央关于切实加强公共服务、逐步实现基本公共服务均等化的要求，充分体现了人民群众对提高公益服务水平的新期待。

　　改革的阶段性目标是，从2011年到2015年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成，从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业的制度环境进一步优化。这一阶段性目标，主要是针对目前存在的政事不分、事企不分、管理体制运行机制等方面存在的突出矛盾和问题，对体制机制的关键环节进行改革，力求一段时间内见到成效，为实现总体目标奠定基础。

　　改革的总体目标与阶段性目标，是中央立足当前、着眼长远，对改革分阶段、分步骤推进的总体设计。总体目标明确了改革努力的方向，描绘了改革的蓝图；阶段性目标明确了在分类的基础上，创新体制机制，全面深化改革，规划了改革清晰的路线图。两者之间是远近结合、梯次推进、分步实施的关系。

　　不是“另起炉灶”，不替代正在进行的行业体制改革

　　问：如何理解分类推进事业单位改革与行业体制改革的关系?

　　答：从上世纪80年代开始，教育、科技、文化、卫生等行业积极探索事业单位改革，积累了有益经验，取得了明显成效。分类推进事业单位改革，是在总结前期各行业体制改革经验的基础上进行的，重点是解决改革涉及的共性、基础性和衔接性问题，不是“另起炉灶”，不替代正在进行的教育、科技、文化、卫生、新闻出版等行业体制改革。中发5号文件明确提出，教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门要按照现行的领导体制和政策规定，继续推动行业体制改革，同时也明确要求分类推进事业单位改革要注意与行业体制改革相衔接。

　　推进改革积累了丰富实践经验，具有广泛民意基础

　　问：分类推进事业单位改革具备哪些有利条件?

　　答：当前，推进事业单位改革具备许多有利条件。一是牢固的政治基础。党中央、国务院高举改革开放旗帜，高度重视改善民生和社会事业发展，出台了一系列重要的指导性文件，为推进改革提供了正确的行动指南。二是不断增强的物质基础。经过三十多年改革开放和长足发展，我国综合国力和财政实力明显提高，为公益事业改革发展提供了一定的财力保障。三是扎实的实践基础。各地区各部门已经进行多年探索，教育、科技、文化、卫生、新闻出版等行业体制改革稳步推进，特别是山西、上海、浙江、广东、重庆5个试点省市先行先试，积累了丰富经验。四是广泛的民意基础。群众对公益服务的需求日益增加，需求层次日益提高，对深化改革、加快发展的呼声越来越高。今年是邓小平同志南方谈话20周年，下半年还将迎来党的十八大的召开，社会各界对改革普遍关切，我国改革开放已经进入新的阶段。这些都为事业单位改革打下了良好基础。我们一定要抓住当前改革的有利时机，乘势而上，按照中央决策部署，坚持正确的方针政策，把握好节奏和力度，把工作做实做细，不断把改革推向深入。

　　事业单位改革两大亮点 后续改革困难较大

　　《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》16日发布。2011年3月23日制定出台的《指导意见》，被认为是“首个统领我国事业单位改革进程的顶层设计”，直接涉及到我国120多个万事业单位和3000多万事业单位工作人员。

　　改革有两大突破

　　在最早参与到《指导意见》的制定工作中的北京师范大学政治学与国际关系学院政府管理研究所所长朱光明教授看来，与此前的改革相比，本次改革主要有两大突破：一是明确了分类改革，科学划分事业单位类别，“这是最大的亮点”；二是制度的设计比较完善，除《指导意见》外，还出台了9个配套文件，“政策上的准备最好”。

　　在现有事业单位类别的划分上，《指导意见》给出了明确规定：清理规范现有事业单位。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的，予以撤销。对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的，予以整合。

　　在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。

　　重新构建和政府关系

　　对从事公益服务的事业单位，《指导意见》也进行了细分：根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。具体由各地结合实际研究确定。

　　“把民间企业的一些管理机制，引进到公共机构中来，重新界定事业单位和政府机构的关系，把过去政府和事业单位之间的隶属关系，改变成明确权利和义务的契约关系，这与国际上改革的方向大体上是一致的。”朱光明说。

　　人民日报评论员：深化改革的重大战略部署

　　有科学的顶层设计，才有合理的改革路径；有明确的系统谋划，才有扎实的改革举措。

　　党中央、国务院历来高度重视事业单位改革和发展。党的十七大提出加快推进事业单位分类改革，十七届二中全会要求抓紧制定事业单位分类改革的指导意见和方案。近日，《关于分类推进事业单位改革的指导意见》全文发布，围绕到2020年建成中国特色公益服务体系的目标，提出了一系列新战略、新思路、新举措。这是新中国成立以来第一次对事业单位改革进行的顶层设计和系统谋划，是党中央、国务院从改革发展全局出发做出的重大战略部署，标志着我国事业单位改革和发展进入了新的历史阶段。

　　事业单位是我国经济社会发展中提供公益服务的主要载体。改革开放特别是党的十六大以来，事业单位提供的公益服务总量不断扩大、服务水平逐步提高，在促进经济社会发展、推动社会进步和改善人民群众生活方面发挥了重要作用。各地区各部门积极实践和探索，不断创新事业单位体制机制，为事业单位改革积累了经验、奠定了基础。

　　同时要看到，在新的时代条件下，公众的需求不断提高，经济与社会发展“一条腿长、一条腿短”的问题日益凸显，公益事业历史欠账较多，公益服务供给总量不足、质量效率不高。计划经济时期形成的事业单位管理体制框架还没有从根本上打破，事业单位管理和运行中仍存在诸多深层次矛盾和问题。

　　推进事业单位改革，事关民生改善。无论是教育、卫生还是科技、文化，事业单位都与民生密切相关，只有深入推进改革，才能促进公益事业更好更快发展，满足公众日益增长的公益服务需求。推进事业单位改革，事关科学发展。公益事业是第三产业的重要组成、扩大消费的重要领域，事业单位改革对调结构、转方式有着重要作用。推进事业单位改革，事关政府改革。理顺政府与事业单位关系，把政府不该管、管不好的微观事务交给事业单位，才能更好地实现政府公共服务目标，推进政府职能转变、建设服务型政府。

　　作为我国改革开放总体布局的重要组成部分，事业单位改革与经济、政治、社会等各方面改革紧密联系、相互影响。从改革开放总体布局出发，加快推进事业单位改革，有利于尽快补上社会事业发展滞后这块“短板”，努力形成各领域改革协同推进的良好局面。分类推进事业单位改革要始终坚持以人为本，把提高公益服务水平、满足人民群众需求作为出发点和落脚点；坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点实施改革和管理；坚持开拓创新，鼓励进行多种形式的探索和实践；坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用；坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接。只有这样，才能进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。

　　事业单位改革是继农村改革、国有企业改革、政府机构改革之后，我们党不断完善改革总体布局的又一重大决策。在分类推进事业单位改革中，始终把握人民利益这个根本出发点，充分调动各方面积极性、主动性、创造性，最大限度凝聚改革的信心、智慧和力量，我们就一定能更好地推进这一重要领域、关键环节的改革，为推动科学发展、促进社会和谐注入新的强大动力。

　　专家称部分事件单位可能出现提前退休潮

　　《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》哪些内容最值得关注，能否加速一直以来“雷声大、雨点小”的事业单位改革?将事业单位职工纳入社会保险体系，而公务员仍在享受数额更高的退休金，会否使社会产生不公平感?……昨日，记者就此采访了相关学者。本报记者李柯夫 长沙报道

　　过去就是因为把关不严，将许多根本不应纳入事业单位的部门纳入了事业单位管理，直接导致事业单位量大面宽。

　　——国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯

　　养老制度改革的基本方向是企业、事业单位和机关都要形成统一的制度，不能形成“双轨制”。

　　——湖南省委党校公共管理教研部主任王学杰

　　“公务员不能成为特殊利益群体”

　　潇湘晨报：中央多次强调推进事业单位改革，但一直进展不大，原因在哪里?

　　汪玉凯：我国事业单位改革进行了10多年，但进展一直不大，最主要的原因就是没有一个像《指导意见》这样的国家层面的顶层设计。

　　长期以来，事业单位改革因为涉及多个部门，比如人事制度改革由组织、人事部门负责，社会保障制度改革由劳动保障部门负责，分配制度改革由人事部门牵头，各部门各自为政，导致改革进展缓慢。中央发布《指导意见》是战略性规划，我相信后续不断会有具体措施出台。

　　王学杰：事业单位改革进展不大，主要原因在于部分企业改革过程中出现过损害普通职工利益的情况，这使事业单位人员心有余悸，害怕失去过多的利益，特别是养老制度改革。

　　因此，要从政策上给事业单位人员明确交底，特别是应当同步推行机关事业单位养老制度改革，这样才不会使人产生不公平感。要大幅度提高企业退休职工的养老金，特别是企业退休人员中高级专业技术人员的养老金，使其与所作的贡献相当。

　　此外，还应当建立职业年金制度，无论是企业、事业单位还是机关工作人员，养老金都要与本人的贡献挂钩。我这里特别强调，国家公务员应当视同普通职业，不能在改革中成为特殊利益群体。

　　“部分单位可能出现提前退休潮”

　　潇湘晨报：《指导意见》明确提出应推进事业单位社会保险制度改革，是不是意味着所有的事业单位，包括高校、医院等，全部要纳入社会保险体系?

　　汪玉凯：是这样的。根据“老人老办法，新人新办法”的总体要求，估计部分单位还会出现提前退休潮，以享受事业单位的退休待遇，有些单位甚至可能出现技术骨干的流失。但这些都是改革中的问题，我认为通过市场可以实现资源重组，老百姓未来可以享受到更优质的教育、医疗资源。

　　王学杰：我认为高校(公立)、医院(公立)等应当划为公益性事业单位，不应当推向市场。否则教育产业化、医疗市场化等会再次出现，最终会让老百姓上不起学、看不起病，教育、医院会成为有钱人的“天堂”，社会会更加不公平。任何国家公共教育和公共医疗都是政府的责任，政府不能把高校和医院推向市场。

　　养老制度改革的基本方向是企业、事业单位和机关都要形成统一的制度，不能形成“双轨制”。目前，欧盟国家的公务员制度改革有一个动向值得关注，就是强调公务员与其他任何职业没有什么实质的不同，只不过是被不同的主体雇佣。因此，公务员也没有终身制，可以与其他职业一样公开考试聘用，也可以与其他职业一样自由流动，公务员退休也一样进入社会保险轨道，这实质上破除了100多年前确定的公务员“终身任职”原则。我国深圳市试行公务员聘用制，也反映了这种改革的要求。

　　“分类”不能重蹈把关不严的覆辙

　　潇湘晨报：事业单位改革涉及人事制度、分配制度、社会保障制度等各个层面，您认为最难、最迫切需要改革的地方在哪里?

　　汪玉凯：事业单位分类改革，实际上最难的还是“分类”，过去就是因为把关不严，将许多根本不应纳入事业单位的部门纳入了事业单位管理，直接导致事业单位量大面宽，达到120余万个单位。可以说能否科学分类、成功分类，将影响到此次事业单位改革的成败。

　　王学杰：最为紧迫的应当是人事制度改革。目前，我国出现了年轻人千方百计“挤进”机关、事业单位的现象，原因是这里还有“铁饭碗”，在人才招聘过程中，种种暗箱操作的现象屡见不鲜。这就需要深化人事制度改革，推行阳光招聘、公平招聘，形成公正的用人制度和环境。只有这样，才会有力地促进事业单位的改革和发展。否则，公务员和事业单位可能成为有权势人物安排子女亲属的地方，形成所谓“集体世袭”现象。

　　潇湘晨报：《指导意见》提出，为平稳推进从事生产经营活动事业单位转企改制，可给予过渡期，一般为5年。这是否说明带有生产经营性质的事业单位市场竞争力先天不足?它们该如何面对未来的激烈竞争?

　　汪玉凯：这些单位过去靠政策照顾，基本没有市场竞争压力，其竞争力肯定要打折扣。对于这样转制过来的企业，要想不被市场淘汰，只有树立市场意识，按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制。近些年，像出版、报纸等行业的转制就取得了较大成功，通过市场的优胜劣汰形成了企业集团。

　　王学杰：把具有生产经营性质的事业单位改制为企业，这是坚定不移的方针。本来事业单位应当是“公益性”的，在国外一般称之为公共部门，是向社会提供公共服务的部门。

　　专家称部分事件单位可能出现提前退休潮

　　《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》哪些内容最值得关注，能否加速一直以来“雷声大、雨点小”的事业单位改革?将事业单位职工纳入社会保险体系，而公务员仍在享受数额更高的退休金，会否使社会产生不公平感?……昨日，记者就此采访了相关学者。本报记者李柯夫 长沙报道

　　过去就是因为把关不严，将许多根本不应纳入事业单位的部门纳入了事业单位管理，直接导致事业单位量大面宽。

　　——国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯

　　养老制度改革的基本方向是企业、事业单位和机关都要形成统一的制度，不能形成“双轨制”。

　　——湖南省委党校公共管理教研部主任王学杰

　　“公务员不能成为特殊利益群体”

　　潇湘晨报：中央多次强调推进事业单位改革，但一直进展不大，原因在哪里?

　　汪玉凯：我国事业单位改革进行了10多年，但进展一直不大，最主要的原因就是没有一个像《指导意见》这样的国家层面的顶层设计。

　　长期以来，事业单位改革因为涉及多个部门，比如人事制度改革由组织、人事部门负责，社会保障制度改革由劳动保障部门负责，分配制度改革由人事部门牵头，各部门各自为政，导致改革进展缓慢。中央发布《指导意见》是战略性规划，我相信后续不断会有具体措施出台。

　　王学杰：事业单位改革进展不大，主要原因在于部分企业改革过程中出现过损害普通职工利益的情况，这使事业单位人员心有余悸，害怕失去过多的利益，特别是养老制度改革。

　　因此，要从政策上给事业单位人员明确交底，特别是应当同步推行机关事业单位养老制度改革，这样才不会使人产生不公平感。要大幅度提高企业退休职工的养老金，特别是企业退休人员中高级专业技术人员的养老金，使其与所作的贡献相当。

　　此外，还应当建立职业年金制度，无论是企业、事业单位还是机关工作人员，养老金都要与本人的贡献挂钩。我这里特别强调，国家公务员应当视同普通职业，不能在改革中成为特殊利益群体。

　　“部分单位可能出现提前退休潮”

　　潇湘晨报：《指导意见》明确提出应推进事业单位社会保险制度改革，是不是意味着所有的事业单位，包括高校、医院等，全部要纳入社会保险体系?

　　汪玉凯：是这样的。根据“老人老办法，新人新办法”的总体要求，估计部分单位还会出现提前退休潮，以享受事业单位的退休待遇，有些单位甚至可能出现技术骨干的流失。但这些都是改革中的问题，我认为通过市场可以实现资源重组，老百姓未来可以享受到更优质的教育、医疗资源。

　　王学杰：我认为高校(公立)、医院(公立)等应当划为公益性事业单位，不应当推向市场。否则教育产业化、医疗市场化等会再次出现，最终会让老百姓上不起学、看不起病，教育、医院会成为有钱人的“天堂”，社会会更加不公平。任何国家公共教育和公共医疗都是政府的责任，政府不能把高校和医院推向市场。

　　养老制度改革的基本方向是企业、事业单位和机关都要形成统一的制度，不能形成“双轨制”。目前，欧盟国家的公务员制度改革有一个动向值得关注，就是强调公务员与其他任何职业没有什么实质的不同，只不过是被不同的主体雇佣。因此，公务员也没有终身制，可以与其他职业一样公开考试聘用，也可以与其他职业一样自由流动，公务员退休也一样进入社会保险轨道，这实质上破除了100多年前确定的公务员“终身任职”原则。我国深圳市试行公务员聘用制，也反映了这种改革的要求。

　　“分类”不能重蹈把关不严的覆辙

　　潇湘晨报：事业单位改革涉及人事制度、分配制度、社会保障制度等各个层面，您认为最难、最迫切需要改革的地方在哪里?

　　汪玉凯：事业单位分类改革，实际上最难的还是“分类”，过去就是因为把关不严，将许多根本不应纳入事业单位的部门纳入了事业单位管理，直接导致事业单位量大面宽，达到120余万个单位。可以说能否科学分类、成功分类，将影响到此次事业单位改革的成败。

　　王学杰：最为紧迫的应当是人事制度改革。目前，我国出现了年轻人千方百计“挤进”机关、事业单位的现象，原因是这里还有“铁饭碗”，在人才招聘过程中，种种暗箱操作的现象屡见不鲜。这就需要深化人事制度改革，推行阳光招聘、公平招聘，形成公正的用人制度和环境。只有这样，才会有力地促进事业单位的改革和发展。否则，公务员和事业单位可能成为有权势人物安排子女亲属的地方，形成所谓“集体世袭”现象。

　　潇湘晨报：《指导意见》提出，为平稳推进从事生产经营活动事业单位转企改制，可给予过渡期，一般为5年。这是否说明带有生产经营性质的事业单位市场竞争力先天不足?它们该如何面对未来的激烈竞争?

　　汪玉凯：这些单位过去靠政策照顾，基本没有市场竞争压力，其竞争力肯定要打折扣。对于这样转制过来的企业，要想不被市场淘汰，只有树立市场意识，按照现代企业制度要求，深化内部改革，转变管理机制。近些年，像出版、报纸等行业的转制就取得了较大成功，通过市场的优胜劣汰形成了企业集团。

　　王学杰：把具有生产经营性质的事业单位改制为企业，这是坚定不移的方针。本来事业单位应当是“公益性”的，在国外一般称之为公共部门，是向社会提供公共服务的部门。